“Давхар дээл”-ийн маргаан, сургамж

Ардчилсан Үндсэн хууль батлагдсан өдөрт зориулан Хууль зүйн ухааны доктор, дэд профессор Сарлагтан Отгонбаярын Машбатын “Төрийн эрх мэдлийн хянал-тэнцлийн тогтолцоонд хийсэн тохиргоо: шалтгаан, үр дүн” өгүүллийн хоёр дахь хэсгийг хүргэж байна.

“Давхар дээл” хэмээн нэрлэгдэх болсон асуудал  буюу УИХ-ын гишүүн, Засгийн газрын гишүүнийг хавсран гүйцэтгэж болох эсэх тухай маргаан өнөөдөр хэдийгээр бүрэн шийдэгдсэн (fait accompli) боловч эргэж судлах нь хэд хэдэн сургамжтай асуудал юм.

-УИХ-аас хууль тогтоох эрх мэдлээ ашиглан Цэцийг мухардалд оруулах чиглэлээр тасралтгүй оролдсоор ирснийг харуулна;

-Үндсэн хуулийн “хэрхэвч өөрчилшгүй (Unamendability)” заалтын тухай улс төрийн хувьд хөндсөн явдал ач холбогдолтой юм.

Эдгээрийг дэлгэрүүлэн авч үзье.

1. “Чи тэгвэл би ингэнэ”

Засгийн газрын гишүүний албан тушаалыг УИХ-ын гишүүн хавсран гүйцэтгэх буюу давхар дээл өмсөх тухай асуудлаар УИХ болон Цэцийн шийдлийг эргэж харвал төгс мэдээлэлтэй ээлжилж нүүдэг тоглоомын (perfect-information sequential game) онолын сонирхолтой жишээ болохоор санагддаг. Ийм тоглоом дараах онцлогтой:

-Хоёр тоглогч хоёул нөгөөгийнхөө яаж нүүдгийг мэддэг, дараагийнх нь нүүдлийг тооцоолох боломжтой байх; -үүнийг төгс мэдээлэлтэй (perfect-information) гэдэг

-Нэг тоглогч нүүсний дараа нөгөө нь нүүнэ; –үүнийг ээлжилж нүүх (sequential) гэнэ.

УИХ, Цэц хоёрыг тоглогчийн хувьд тодорхойлбол:

- Засгийн газрын гишүүний албан тушаалыг УИХ-ын гишүүн хавсран гүйцэтгэхийг зөвшөөрөх явдал УИХ-ын зорилго бөгөөд стратеги нь тогтоол, хууль батлах явдал юм.

-Засгийн газрын гишүүний албан тушаалыг УИХ-ын гишүүн хавсран гүйцэтгэхийг хориглох явдал Цэцийн зорилго бөгөөд стратеги нь дүгнэлт, тогтоол гаргах явдал юм.

Эндээс УИХ, Цэц хоёрын стратеги нь Үндсэн хуульд заасан эрхээр тодорхойлогдож байгаа бөгөөд ганц ялагчтай (zero-sum game) болохыг харж болно.

УИХ-ын 1996 оны сонгуульд Ардчилсан холбоо эвсэл ялалт байгуулсны дараа М.Энхсайхан Ерөнхий сайдаар сонгогдож Засгийн газраа байгуулсан бөгөөд УИХ-ын дөрвөн гишүүнийг Засгийн газрын гишүүнээр томилсон юм. Ийнхүү УИХ-ын гишүүнийг сайд болгосон нь Үндсэн хууль зөрчсөн тухай иргэн Ламжавын мэдээллээр Цэц асуудлыг авч хэлэлцээд 7-р сарын 17-ны өдөр дүгнэлт гаргаж, тийн хавсран ажиллах нь Үндсэн хуулийг зөрчсөн явдал мөн гэжээ. Үүнээс эхлээд УИХ хийгээд Цэцийн тоглолт эхэлж байгаа бөгөөд УИХ эхлээд тогтоол гаргаж, тогтоолыг хүчингүй болтол Цэцийг шахаж, дараа нь хууль гаргаж, түүнийг нь Цэц хүчингүй болгож, эцэст нь 1999 онд Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулж Цэц түүнийг нь 2000 онд хүлээн зөвшөөрсөн.

“Үндсэн хуульд ийм оруулж ийм өөрчлөлт оруулж болохгүй гэж 1996, 1998, 1999 онд Цэц шийдсэнийг хүлээж авснаа 2000 онд яг бичвэрээр нь дахин босгож Засгийн газрын гишүүн УИХ-ын гишүүн байж болно гэсэн өөрчлөлтийг Үндсэн хуульд оруулсан байгаа юм. Гурван удаа давж заалдсан гэсэн үг байна. (Чимид, 2008).”

Гэвч 2019 онд дээрх заалтыг “Засгийн газрын гишүүний албан тушаалыг УИХ-ын дөрвөөс илүүгүй гишүүн хавсран гүйцэтгэж болно” гэж өөрчилснөөс болж 2022 онд асуудал эсрэг чиглэлд дахин өрнөв. УИХ давхар дээлийг хориглосон заалтыг Үндсэн хуульд оруулж, Цэц түүнийг нь хүчингүй болгосон. Цэцийн тогтоолын дагуу УИХ 2022 онд Үндсэн хуулийн тухайн заалтыг өөрчилсөн төдийгүй 2023 онд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийг ч мөн тогтоолын нэг үр дагавар гэж үзэж болох юм.

2. Цэцийн дүгнэлт, УИХ-ын реакц, Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт

Засгийн газрын гишүүний албан тушаалыг УИХ-ын гишүүн хавсран гүйцэтгэх тухай Цэцээс гаргасан 2022 оны 8-р сарын 15-ны өдрийн 02 тоот тогтоолыг үндэслэн УИХ хуралдаж мөн оны 8-р сарын 25-ны өдөр Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан юм. Түүнчлэн, 2023 оны 5-р сарын 31-ны өдөр Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийг ч Цэцийн энэ тогтоолын дагуу хийгдсэн гэж үзэж болно.

Цэцийн тогтоол онолын хувьд хэд хэдэн эргэлзээтэй санагдсаар ирсэн. Юун түрүүнд, УИХ-ын хэдэн гишүүн Засгийн газарт ажиллах вэ гэдэг асуудал яагаад “Үндсэн хуулийн суурь үзэл баримтлалд харшилж байна” гэж дүгнэсэн нь ойлгомжгүй байгаа юм. Үндсэн хуулийн үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлал гэдэгт ерөнхий агуулгаараа эрх мэдэл хоорондын хянал-тэнцэл ордог (Roznai, 2014) боловч энэ заалт тэр хянал-тэнцлийг чухам хэрхэн алдагдуулсныг тайлбарласангүй.

Иргэн Т.Доржханд, Д.Үүрцайх нарын мэдээлэлд нэмэлт, өөрчлөлтийн энэ заалт “Ерөнхий сайдын онцгой бүрэн эрхийг хязгаарласан байна” гэж тайлбарласан (Цэцийн 2022 оны 2 тоот дүгнэлт, 2022); энэ агуулгаараа эрх мэдлийн хянал-тэнцлийн зарчмыг бас хөндсөн, дордуулсан гэж ойлгож байв. 2019 оны нэмэлт, өөрчлөлт бүхэлдээ эрх мэдлийн хянал-тэнцлийг бэхжүүлэхэд чиглэж олон тохируулга хийсэн, тухайлбал, УИХ-аас Засгийн газрын бүх гишүүнийг нэгбүрчлэн хэлэлцэж томилдог байсныг хассан; Ерөнхийлөгчид зөвхөн Үндсэн хуулийн 33 дугаар зүйлд заасан хүрээнд л хуулиар бүрэн эрх олгохыг зөвшөөрч хязгаарласан боловч тодорхой нөхцөл бүрдвэл УИХ-ыг тараах бүрэн эрхийг нэмж олгосон; Ерөнхий сайдад Засгийн газрын гишүүдээ өөрөө мэдэж томилох эрх олгосон зэрэг Ерөнхийлөгч, УИХ, Ерөнхий сайдад зарим бүрэн эрхийг хасч, заримыг нэмсэн юм. Гэтэл энэ бүх тохируулгаас зөвхөн давхар дээлийн асуудлыг онцолж сөхсөн нь өрөөсгөл байв. Мэдээлэлд дурдсан үндэслэлийг няцаасан баримтыг Үндсэн хуулийн эрх зүйн хүрээлэнгээс маш нягт боловсруулан ирүүлсэн байснаас жишээлбэл судалгаа хийсэн 38 орноос 19 нь хориглодог, 4 нь квот тогтоодог, өөрөөр хэлбэл, 24 нь буюу гуравны хоёр нь давхар дээлийг хязгаарладаг тухай маш тодорхой дурджээ (Цэцийн 2022 оны 2 тоот дүгнэлт, 2022).

Мэдээлэлд дурдсан олон үндэслэл субьектив байв. Нэмэлт, өөрчлөлтийн уг заалт “УИХ-ын гишүүдийн тэгш байдлыг алдагдуулсан” гэж үзсэн; гэтэл уулаасаа УИХ-ын 76 гишүүн бүгд Засгийн газрын гишүүн болох боломжгүй, болж ч байгаагүй, болох ч үгүй, өөрөөр хэлбэл, давхар дээлийн тухайд хэзээ ч УИХ-ын гишүүд тэгш байх боломжгүй юм.

Улс төрийн аливаа хямралыг Үндсэн хуулийн хямрал гэж ойлгодог бүдүүлэг байдлаар Цэцэд мэдээлэл бичсэн нь мэдээллийн үндэслэлүүдээс ажиглагддаг. Иргэн Ш.Адьшаа, Н.Ганибал нарын мэдээлэлд энэ заалтаас болж “1-1.5 жил болоод Засгийн газар огцордог байсан практик улам даамжирч нэг жил, бүр сар хүрэхгүй хугацаанд ажиллах Засгийн газартай болох нөхцөлийг бүрдүүлсэн (Цэцийн 2022 оны 2 тоот дүгнэлт, 2022)” гэж яагаад үзэж байгаа нь тодорхойгүй. “Дараагийн ээлж хоолондоо орох” гэж нэрлэдгээр УИХ-ын гишүүдээс бүрдсэн Засгийн газрыг огцруулж, УИХ-ын дараагийн гишүүд сайд болдог тогтолцоог үргэлжилнэ буюу үргэлжлүүлэх ёстой гэж үзсэн тохиолдолд л 76 гишүүн дөрөв дөрвөөрөө сайд болохын тулд Засгийн газрыг байнга солиход хүргэж болзошгүй – өөр тохиолдол байхгүй юм. Энэ тайлбар үнэндээ Б.Чимидийн ёжилсныг санагдуулна. “Ер нь УИХ-ын гишүүнийг гурав хувааж болмоор шиг. Албан тушаалаа хамгаалах үүрэгтэй сайд нар буюу сайд гишүүн, сайдын албан тушаалаас гологдсон гишүүд, сайдын албан тушаал горилж байгаа гишүүд, энэ бол дараагийнхаа огцруулаад өөрөө сайд болох гэсэн нууц бодолтой байж мэдэх, ийм гурван янзын гишүүн байна шүү (Чимид, 2008)” гэж тэрээр бичжээ. Үүнтэй холбоотой, мөн мэдээлэлд дурдсан “Парламентад суудалтай хэд хэдэн нам зөвшилцөж Засгийн газрыг бүрдүүлж чадлаа ч гэсэн зарим нэг бодлого, шийдвэрийн талаар санал нэгдэхгүй байдал нь Засгийн газрын хэвийн үйл ажиллагаанд нөлөөлж, гацаанд оруулна (Цэцийн 2022 оны 2 Тоот Дүгнэлт, 2022)” гэдэг бол Үндсэн хуулийн асуудал огт биш, тэр дундаа хянал-тэнцлийн асуудал огт биш, харин улс төрийн л асуудал юм. Ер нь “… хууль тогтоогчийн улс төрийн хүсэл зориг, Үндсэн хуулийн цэцийн шийдвэрээр хязгаарлагдаж байсан эсвэл Ерөнхий сайд нь улс төрийн үзэл бодлоороо төрийн эрх мэдлийн хуваарилалтын зарчмыг чухал гэж үзэж байснаас бусад үед кабинетын гишүүдийн дийлэнх нь УИХ-ын гишүүний албыг хавсран гүйцэтгэж байжээ (Үүрцайх, 2016).” Заавал УИХ-ын гишүүд сайд болсноор “сонгуулийн кампанит ажлын санхүүжүүлэгч болон бусад оролцогч болон хувирч, үүнийхээ шанд сайдын албан тушаал горилогч болох”-оос сэргийлнэ гэдэг Үндсэн хуулийн хувьд ч, улс төрийн хувьд ч утгагүй үндэслэл юм.

Цэцийн тогтоол мэдээлэл гаргагчийн үндэслэлийг хэт үнэлж, УИХ-ын итгэмжилсэн төлөөлөгч болон шинжээч байгууллагын дүгнэлтийг үл ойшоосон байдалтай харагдавч эдгээрийг шүүмжлэх нь энэ ажлын зорилго биш болохыг дурдан орхиж энэ тогтоолын гол ач холбогдлыг дараах байдлаар дүгнэн тэмдэглэж болно:

1.Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн дагуу Цэц Үндсэн хуулийн үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлалыг хамгаалах үүрэг хүлээснээ тэмдэглэж, хамгаалсан анхны тохиолдол болов. Тухайлан Үндсэн хуулийн үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлалын тухай асуудлыг “өөрчилшгүй (unamendability)” хүрээнд авч үзэж жишиг тогтоосон нь ололттой болжээ.

2.Цэцийн тогтоол эцсийн учраас зохих нэмэлт, өөрчлөлтийг Үндсэн хуульд оруулахыг УИХ-д үүрэг болгосон гэж үзэж болно. Чухам ийм учраас УИХ 2022 оны 8-р сарын 25-ны өдөр Үндсэн хуулийн тухайн заалтыг өөрчилсөн.

3. Үндсэн хуульд 2023 оны 5-р сарын 31-нд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт ч зарим талаараа Цэцийн энэ тогтоолын үр дүн гэлтэй юм. Хэдийгээр тогтоох хэсэгт байхгүй боловч үндэслэл хэсэгтээ УИХ-ын гишүүний тоог нэмэх тухай дурдсан; Т.Доржханд, Д.Үүрцайх нарын мэдээлэл ч давхар дээлийн асуудлыг шийдэх зөв арга нь хориглох биш харин УИХ-ын гишүүний тоог нэмэх нь явдал юм хэмээсэн агуулгатай болохыг мөн Цэцийн тогтоол дурдсан; 2019 онд энэ заалтыг батлах үед ч зөв шийдэл нь УИХ-ын гишүүний тоог нэмэх явдал гэж дурдаж байсан юм.