Үндсэн хуулийн өөрчлөлт бүр програмчлагдсан зөрчлийг арилгасан

Ардчилсан Үндсэн хууль батлагдсан өдөрт зориулан Хууль зүйн ухааны доктор, дэд профессор Сарлагтан Отгонбаярын Машбатын “Төрийн эрх мэдлийн хянал-тэнцлийн тогтолцоонд хийсэн тохиргоо: шалтгаан, үр дүн” өгүүллийн хэсгээс хүргэж байна.

Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийн үндсэн зорилго нь ямагт урьдчилсан програмчилагдсан зөрчлийг шийдвэрлэх явдалд оршиж байв. Ингэснээр эрх мэдэл хоорондын харилцаа жигд, гэхдээ харилцан хянал-тэнцэлтэй явагдах боломж аажимдаа бүрдсээр ирсэн.

Монгол Улсын Үндсэн хууль 1992 онд батлагдсан бөгөөд 2000, 2019, 2022, 2023 онд нэмэлт, өөрчлөлт орсон юм.

Үүнийг үндсэнд нь гурван том өөрчлөлт орсон гэж үзэж болно. 1999 болон 2000 оны нэмэлт, өөрчлөлт бол үндсэндээ нэг – 1999 оны нэмэлт, өөрчлөлтийг процессын алдаатай баталсан гэж Үндсэн хуулийн Цэц (Цэц) үзсэн учир нэг ч үг, өгүүлбэр өөрчлөлгүй 2000 онд дахин баталсан. Тиймээс үүнийг дангаар нь 2000 оны нэмэлт, өөрчлөлт гэдэг. Мөн 2019 онд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийн үргэлжлэл болж 2023 оных батлагдсан юм. 2022 оны өөрчлөлт бол бусадтайгаа харьцуулахад Цэцийн шийдвэрээр хийгдсэн онцгой тохиолдол юм.

Нэг. Ерөнхий сайдыг томилоход Ерөнхийлөгчийн оролцоог хязгаарласан нь

Парламентын болон Ерөнхийлөгчийн засгийг дэмжигчдийн тэмцлийн үр дүнд бий болсон програмчилагдсан зөрчлийн хамгийн анхны дорвитой илрэл 1998 онд гарсан. УИХ-ын 1996 оны сонгуульд “МҮАН, МСДН-ын Ардчилсан холбоо” эвсэл сонгуульд ялж, харин 1997 онд болсон Ерөнхийлөгчийн сонгуульд МАХН аас нэр дэвшсэн Н.Багабанди ялсан юм. Ингээд 1998 оны хавар 4-р сарын 22-нд Ерөнхий сайд М.Энхсайхан огцорч, маргааш нь шинээр Ц.Элбэгдоржийг сонгосон боловч гурван сарын дараа 7-р сарын 24-нд мөн л огцорсон.

Харин дараагийнх нь ерөнхий сайдыг томилоход “зөвшилцөх” асуудал чухлаар тавигдаж, хагас жил шахуу сунжирч, улс төрийн хямралд хүргэсэн юм. Ардчилсан холбоо эвслээс 8-р сарын 4-нд Даваадоржийн Ганболдыг Ерөнхий сайдаар томилохоор Ерөнхийлөгчтэй  зөвшилцөхийг хүссэн боловч хүлээж аваагүй юм. Түүний нэрийг дахин дахин нэр дэвшүүлж, хэд хэдэн удаа харилцан бичиг шидэлцсэний эцэст Ерөнхийлөгч санаачилгыг гартаа авч 8-р сарын 19-ны Е/60 тоот бичгээр МҮАН-ын тэргүүн Ц.Элбэгдоржид, Е/61 тоот бичгээр МСДН-ын дарга Р.Гончигдоржид тус тус хандан Догсомын Ганболдыг Ерөнхий сайдаар томилохоор санал болгожээ. Эндээс “зөвшилцөх” гэдгийг хэрхэн ойлгох тухай маргаан эхэлжээ.

Ардчилсан холбоо эвсэл парламентын засгийн шинжийг тооцвол зөвшилцөхөөр нэр дэвшүүлэх эрх гагцхүү УИХ-ын олонход байна гэж үзсэн. Эвслээс Ерөнхийлөгчид хаяглаж 1998 оны 8-р сарын 21-ны өдрөөр огноолсон 16 тоот бичигт “МҮАН-МСДН-ын Ардчилсан холбоо” эвсэл өөрийн сонгуулийн хөтөлбөрийг биелүүлэх, бодлогын хэрэгжилтийг нь зохион байгуулах Засгийн газраа хэнээр удирдуулахаа мэдэх сонголтын эрхтэй, энэ эрх нь анхдагч шинжтэй байх ёстой гэдгийг Ерөнхийлөгч Таныг сайн мэдэж байгаа гэдэгт бид эргэлзэхгүй байна” гээд жишээ болгон “Ерөнхийлөгч Та 1992 оны УИХ-ын сонгуулийн дараа МАХН-ын даргын сонгуульт үүрэг хүлээж байхдаа УИХ-д олонхийн суудал авсан МАХН-ын шийдвэр нь Монгол Улсын Ерөнхий сайдыг томилоход анхдагч бөгөөд голлох үүрэгтэй байх ёстой гэж үзэж Ерөнхий сайдад П.Жасрай гуайг нэр дэвшүүлэн томилуулж байсан. Тэр үеийн Ерөнхийлөгчийн байр суурь уг асуудлаар МАХН-ын шийдвэртэй зөрж байсан боловч асуудлыг МАХН-ын саналд тулгуурлан шийдвэрлэсэн нь манай төрийн тогтолцооны Үндсэн хуулийн сонголттой бүрнээ нийцсэн төрийн харилцаанд хойшид хэвших ёстой жишиг гэж манай намууд үзэж байгаагаа Танд хандан илэрхийлж байна” хэмээжээ.

1992 оноос хойш УИХ дахь олонх нэр дэвшүүлж, Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцдөг нь нэгэнт тогтсон жишиг болсон, тийм ч байх ёстой гэж үзжээ. Үндсэн хуулийн зүйл, заалтыг тайлбарласан энэ бичгийн хариуд Ерөнхийлөгч мөн өөрийн байр суурийг илэрхийлсэн юм. Тэрбээр “МҮАН ын тэргүүн Ц.Элбэгдорж, МСДН-ын дарга Р.Гончигдорж нар танаа” гэж хаягласан 1998 оны 8-р сарын 21-ний өдрөөр огноолсон Е/65 албан бичигтээ “Монгол Улсын Үндсэн хуулийн гучин гуравдугаар зүйлийн 1 дэх хэсгийн 2-т зааснаар, Монгол Улсын Ерөнхий сайдаар томилуулах хүний тухай саналаа УИХ-д оруулах бүрэн эрхийг намуудад биш, Ерөнхийлөгчид олгосон юм. Харин Ерөнхийлөгч нь намуудтай зөвшилцөх ёстой. Үндсэн хуулийн энэ заалт бол засаглалын хуваарилалт, тэдгээрийн бүрэн эрхийг тэнцвэржүүлэх, түүнчлэн уялдаа холбоог хангах чухал ач холбогдолтой билээ” гэжээ.

УИХ-ын олонх Ерөнхий сайдад нэр дэвшүүлэх асуудалд гол үүрэгтэй байхыг үгүйсгээгүй боловч энэ үүргээ биелүүлж чадаагүй учир Ерөнхийлөгч санаачилгыг авсан, “дэвшүүлмээр байгаа бол та нар өөрсдөө хурдал” гээн агуулга энэ бичигт бас бий. “1996 онд болсон сонгуулиар УИХ-д олонх болсон МҮАН, МСДН нь “Монгол Улсын Ерөнхий сайдаар томилуулах хүний нэрийг тодорхойлоход голлох үүрэгтэй байх ёстой” гэж танай намууд үзэж байгааг би анхааралдаа байнга байлгаж байгаа,” мөн та нараас удаа дараа хүссэн, гэтэл “… МҮАН, МСДН-ын 49 гишүүн ажиллаж, МҮАН, МСДН-ын эгнээнд олон мянган гишүүн байхад ганцхан хүнээс өөр нэр гаргахгүй, Засгийн газрыг хуульд заасан хугацаанд эмхлэн байгуулахыг удаашруулж, Үндсэн хуулийн заалтыг тойрч гарах арга зам хайж байгааг ойлгохгүй байна” гээд “зөвшилцөх ажлыг түргэтгэх арга хэмжээ авахыг” хүсчээ.

“Зөвшилцөх” тухай Үндсэн хуулийн заалтыг тайлбарлах шаардлага үүслээ гэж үзээд хэрхэн тайлбарлах тухай маргаан давхар үүсэв. УИХ ын тогтоолоор тайлбарлая гэсэн санаачилга гарч 1998 оны 8-р сарын 21-ний өдөр батлагдав.

Тогтоолд “зөвшилцөнө” гэдгийг “санал тохирно” гэж биш, харин олонхоос санал болгосон хүнийг Ерөнхийлөгч буцааж болно, тийнхүү буцаасныг УИХ-ын олонх хүлээж авахгүй бол уг саналыг “заавал оруулдаг” байхаар тайлбарлажээ. Гэвч тогтоолд Ерөнхийлөгч 8-р сарын 21-нд хориг тавьж, хоригийг УИХ хүлээн авснаар энэ оролдлого бүтэлгүй болжээ.

Энэ явдал онолын хувьд ч мэтгэлцээн гаргасан.

Зөвшилцөх гэдгийг хэрхэн ойлгох нь парламентын засгийн талаас харах уу, Ерөнхийлөгчийн талаас харах уу гэдэгтэй холбоотой болж, програмчилагдсан том зөрчил ил гарч хямрал тарьж эхэлсэн юм. Ерөнхий сайдыг томилох тухай энэ заалтыг Ерөнхийлөгчийн бүрэн эрхийн тухай 33 дугаар зүйлд дурдсан байсан нь Н.Багабандийн тайлбарыг шууд үгүйсгэх боломжгүй байв.

Гэвч нөгөө талаас “Ерөнхийлөгч УИХ-д ажлаа хариуцна,”16 УИХ бол төрийн эрх барих дээд байгууллага мөн17 гэсэн хоёр зарчим УИХ-Ерөнхийлөгчийн харилцааг тодорхойлох ёстой гэж үзэж байв (Лүндээжанцан, 2014, 394).

Энэ байдлаас гарахын тулд 1999 онд чухам энэ заалтад өөрчлөлт хийснийг 2000 онд дахин баталсан билээ. Энэ өөрчлөлтийн үр дүнд УИХ-д олонх болсон намаас нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох тухай саналыг УИХ-д оруулах үүргийг Ерөнхийлөгч хүлээх болсон юм.

Ингэснээр Ерөнхийлөгч Ерөнхий сайдыг томилох улс төрийн санаачлагыг өөртөө авахаар оролдож; “зөвшилцөх” гэдэг үгээр далайлган парламентын гаднаас Ерөнхийлөгчийн институцээр дамжин, парламентад төлөөлөлгүй улс төрийн сонирхол хөндлөнгөөс хутгалдаж; УИХ-д үүссэн улс төрийн зөвшлийг эргэж задлах мэт байдал давтагдах нөхцөлгүй болсон билээ.

Үндсэн хуульд 2019 онд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөөр энэ зүйлийн байрлалыг Ерөнхийлөгчийн бүрэн эрхийн тухай 33 дугаар зүйлийн 1 дэх хэсгийн 2 дахь заалтаас шилжүүлж, Засгийн газрын тухай 39 дүгээр зүйлийн 2 дахь хэсэг рүү оруулсан юм.

Ингэснээр “зөвшилцөх” тухай асуудал УИХ-ын олонх хийгээд Ерөнхийлөгчийн хооронд дахиж гарах үндэсгүй болгож, асуудлыг шийдвэрлэсэн.

Хоёр. Тогтворгүй байдлыг үүсгэж байгаа тогтвортой хүчин зүйлийг задалсан нь

Засгийн газар хоёр жил хүрэхгүй огцорч байгаа үндсэн хүчин зүйлийг өмнө нь тодорхойлсон билээ. Үүнд:

-УИХ-ын болон Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн мөчлөг нэг жилийн зайтай бөгөөд Ерөнхийлөгчийн сонгуулиас хойш хоёр жилийн дотор Засгийн газар огцордог явдал жигдрэл (synchronization) болсон байв.

-Засгийн газрыг огцруулах саналыг УИХ-ын дөрөвний нэг, Ерөнхийлөгч, Ерөнхий сайд өөрөө, Засгийн газрын гишүүдийн тэн хагас зэрэг дөрвөн этгээд тавих эрхтэй байв.

-Засгийн газрыг огцруулсны төлөө УИХ ямарваа хариуцлага, эрсдэл хүлээдэггүй байв.

Засгийн газрыг тогтвортой ажиллуулахын тулд эдгээр хүчин зүйлийг задалж тохиргоо хийх шаардлагатай болсон юм.

УИХ-ын болон Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн мөчлөгийн жигдрэлийг (asynchronization) арилгахын тулд Ерөнхийлөгчийн бүрэн эрхийн хугацааг зургаан жил болгон сунгав. Ингэснээр УИХ-ын сонгууль тэгш тоотой онуудад дөрөв дөрвөн жилээр, харин Ерөнхийлөгчийн сонгууль сондгой тоотой онуудад зургаа зургаан жилээр тус тус явагдаж хоёр сонгуулийн хоорондын мөчлөг нэгээс хоёр жилийн хугацаатай зөрөх бөгөөд зарим тохиолдолд Ерөнхийлөгчийн нэг бүрэн эрхийн хугацаанд УИХ-ын хоёр сонгууль болохоор таарч байгаа юм.

Ингэснээр ерөнхийлөгчийн сонгууль бүрийн дараа үүсдэг “олонхын цөөнх” үүсэх боломжгүй болно; боломжтой гэж бодоход 12 жилд ганц удаа таарна, харин энэ хугацаанд УИХ-ын гурван сонгууль болж өнгөрнө. Мэдээж, УИХ-аас Ерөнхий сайдыг сонгох, Засгийн газрыг байгуулах, огцруулахад Ерөнхийлөгчийн оролцоог улс төрийн хувьд шууд үгүйсгэх боломж үгүй; мөн “олонхын цөөнх” үүсэх боломжийг ч үгүйсгэх боломж үгүй; гэхдээ сонгуулийн мөчлөгөөс болж Засгийн газар огцордог зүй тогтлыг бууруулах боломжтой юм.

Засгийн газрыг огцруулах саналыг дөрвөн этгээд гаргах эрхтэй байсныг олон улсын нийтлэг жишгийн дагуу хоёр болгож цөөлөв. Итгэл эс үзүүлэх (no confidence vote) асуудлыг Үндсэн хуулийн 43 дугаар зүйлд зохицуулсан бөгөөд үүний онцлог нь УИХ-аас санаачилж Ерөнхий сайдыг огцруулах явдал юм. Үүний тулд, УИХ-ын нийт гишүүний дөрөвний нэг Ерөнхий сайдыг огцруулах саналыг бичгээр гаргана; саналыг авсны дараа УИХ-ын гишүүд асуудлыг гурав хоног судалсны дараа хэлэлцэж эхэлнэ; хэлэлцэж эхэлснээс хойш долоо хоногийн дотор, саналыг авснаас хойш арав хоногийн дотор шийдвэр гаргана; саналыг дэмжсэн бол гуч хоногийн дотор шинэ Ерөнхий сайдыг сонгоно; хэрэв сонгож чадахгүй бол Ерөнхийлөгч УИХ-ыг тараана гэсэн үйлдлийн дарааллыг тодорхой заасан юм.

Харин итгэл үзүүлэх (confidence vote) асуудлыг Үндсэн хуулийн 44 дүгээр зүйлд зохицуулсан бөгөөд үүний онцлог нь Ерөнхий сайдаас санаачилж, тодорхой асуудлаар өөрийн албан тушаалыг барьцаалж УИХ-аас дэмжлэг хүсэж байгаа явдал юм. Үүний тулд, УИХ-аар дэмжүүлэх асуудал нь Ерөнхий сайдын албан тушаалыг барьцаалж, улмаар УИХ-ыг тарахад хүргэж болзошгүй чухал, тодорхой асуудал байх ёстой; асуудлыг тогтоолын төсөл хэлбэрээр өргөн барина; тогтоолыг хүлээн авсны дараа УИХ-ын гишүүд гурав хоног судалсны дараа хэлэлцэж эхэлнэ; хэлэлцэж эхэлснээс хойш долоо хоног, тогтоолын төслийг хүлээн авснаас хойш арав хоногийн дотор шийдвэр гаргана; тогтоолыг дэмжээгүй бол Ерөнхий сайдыг огцорсонд тооцож шинэ Ерөнхий сайдыг гуч хоногийн дотор сонгоно; хэрэв сонгож чадахгүй бол Ерөнхийлөгч УИХ-ыг тараана гэсэн үйлдлийн дарааллыг заасан.

Ерөнхий сайдыг огцруулах тоолондоо УИХ тарах эрсдэл хүлээнэ. Парламентын засгийн онцлог бол парламентаас Ерөнхий сайдыг сонгож, Засгийн газрыг байгуулдаг явдал мөн; тиймээс Ерөнхий сайдыг дэмжих замаар гүйцэтгэх эрх мэдлийн хэвийн үйл ажиллагааг хангах явдал бол парламентын үүрэг мөн; хэрэв Ерөнхий сайдыг сонгож чадахгүй байгаа бол үүргээ гүйцэтгэж чадахгүй байна гэсэн үг бөгөөд тийм парламентыг тараах нь зүйтэй; тийнхүү тараах явдал бол парламент, түүний олонхыг бүрдүүлж байгаа намд улс төрийн хариуцлага хүлээлгэж байгаа явдал мөн; төрийн тэргүүн тийм хариуцлагыг парламентад хүлээлгэх бүрэн эрхтэй байна.

Эдгээр зохицуулалттай холбоотой, Ерөнхийлөгчийн эрх мэдэлд зайлшгүй тохируулга хийх хэрэгтэй болсон. Нэг талаас, Ерөнхийлөгчид тодорхой бүрэн эрхийг ердийн хуулиар олгож байсан зохисгүй хандлагыг хязгаарласан боловч нөгөө талаар УИХ-д хариуцлага тооцож, тараах бүрэн эрхийг олгосон юм. УИХ–Ерөнхий сайдын харилцаанд эрх мэдлийн хянал- тэнцлийг хангахад энэ маш чухал ач холбогдолтой бөгөөд 2019 оны нэмэлт, өөрчлөлтийг боловсруулж байх үеэс олон судлаач ийм саналтай байв. Иймээс 2019 оны нэмэлт, өөрчлөлтөөр Ерөнхийлөгчийн бүрэн эрхийг зөвхөн хязгаарласан хэмээн үзэх нь өрөөсгөл, харин ч УИХ-ыг тараах эрхийг өргөжүүлж өгсөн билээ.

Гурав. Засгийн газар тогтвортой ажиллах боломжийг бүрдүүлсэн нь

Засгийн газрыг тогтвортой ажиллуулах нөхцөлийг бүрдүүлэхтэй холбоотой хэд хэдэн өөрчлөлтийг 2019 онд Үндсэн хуульд оруулсан юм. Үүний тулд Ерөнхий сайд Засгийн газрын гишүүнийг өөрөө томилдог байх, Засгийн газрын гишүүн болон УИХ-ын гишүүний харьцааг нь эрх мэдлийн хянал-тэнцэлд нөлөөлөхгүй байхаар тогтоох зэрэг арга хэмжээг Ерөнхий сайдыг огцруулахтай холбоотой зохицуулалтууд дээр нэмж авах шаардлагатай байлаа.

Ерөнхий сайдыг танхимын зарчмаар ажиллах боломжтой болгохын тулд УИХ-аас Засгийн газрын гишүүдийг томилдог эрхийг хасаж, энэ эрхийг Ерөнхий сайдад шилжүүлсэн. Ингэхдээ тэрээр энэ тухайгаа УИХ, Ерөнхийлөгчид танилцуулж мэдэгдэх ёстой юм. Нэгэнт парламентын засгийн онцлогийг бэхжүүлж байгаатай холбогдуулан сайд нарыг УИХ-д тангараг өргөдөг байхаар зохицуулсан.

Давхар дээлийн асуудал нэлээн төвөгтэй, парламентын гишүүний тооноос шууд хамаардаг онцлогтой байна. Дэлхийн улс орнуудад давхар дээлийг хорьдоггүй боловч тэр улсуудын парламентын гишүүний тоо голдуу 120-600 гишүүнтэй байна. Гэтэл парламентын гишүүний тоо цөөн бол хориглох хандлагатай байна.

Давхар дээлтэй холбоотой энэ төвөгтэй асуудлыг шийдвэрлэхэд 2023 оны нэмэлт, өөрчлөлт чухал ач холбогдолтой болсон юм. 2019 онд УИХ-ын гишүүний тоог нэмэхгүй, 76 хэвээр нь байлгана гэж шийдсэн учир Засгийн газрын дөрвөөс илүүгүй гишүүн УИХ-ын гишүүн байхыг зөвшөөрсөн байв. Гэтэл энэ асуудлаар гаргасан Цэцийн шийдвэрийг үндэслэн 2022 онд дахин өөрчилж хүчингүй болгосноор давхар дээл дахин сэргэсэн.Нэгэнт давхар дээлийг хадгалах шаардлагатай болсон учир үр нөлөөг нь багасгахын тулд УИХ-ын гишүүний тоог нэмэгдүүлэх шаардлагатай болж, холбогдох нэмэлт, өөрчлөлтийг 2023 онд хийжээ.

Бүхэлд нь дүгнэвэл:

-Үндсэн хуульд байсан програмчилагдсан зөрчлийг 2000 болон 2019, 2023 онд тус тус оруулсан нэмэлт өөрчлөлтөөр үндсэнд нь зассан юм.

-Програмчилагдсан өөр зөрчил байж болзошгүй боловч ач холбогдолгүй буюу өнөөдөр илрээгүй байгааг засварлах боломжгүй юм.