超越第三邻国：大国竞争时代的蒙美关系

美国大使理查德・L・布安根接受《外交学者》专访，畅谈两国伙伴关系的未来

1 月 27 日，美国与蒙古国迎来了建交 39 周年纪念日。两国于 1987 年冷战末期正式建立外交关系，近四十年来，这一双边纽带始终是蒙古国具有里程碑意义的 “第三邻国” 战略的核心基石。该战略是蒙古国以主权为核心制定的审慎外交方针，旨在推动其外交关系多元化，突破俄罗斯与中国两个接壤邻国的局限。

如今，在大国竞争日趋激烈、华盛顿持续调整印太战略、特朗普第二任期 “美国优先” 外交政策（已写入 2025 年 12 月发布的《国家安全战略》，核心是聚焦实效、结果导向的外交）的多重背景下，蒙美战略伙伴关系正站在决定性的转折点上。

就在建交纪念日的几天前，一项里程碑式的外交举动清晰勾勒出了这一转折点。1 月 22 日，蒙古国总理贡布扎布・赞登沙特尔(Gombojavyn Zandanshatar)在瑞士达沃斯签署了《和平理事会宪章》，正式确定蒙古国作为特朗普主导的这一国际机构创始成员国的身份。此举是蒙古国 “第三邻国” 外交方略多年来最重大的一次更新。与此同时，蒙古国全球维和行动的核心支柱 —— 联合国南苏丹特派团（UNMISS）定于 2026 年 4 月逐步结束任务，而和平理事会或将为蒙古国维和人员开辟在加沙的行动空间。

但蒙美关系并非一路坦途。2 月 2 日，美国暂停了蒙古国公民的移民签证申请，将其列入 “高风险国家” 名单，称这些国家的公民 “可能非法占用美国福利，或成为公共负担”。这一举措导致双边关系趋于紧张。

2019 年，蒙美将双边关系升级为正式战略伙伴关系，如今七年过去，关于这一合作的深度与实际成效，一系列关键问题仍悬而未决：它是否已经跳出外交宣言、象征性援助与人文交流的范畴，成长为一套富有韧性、互利共赢的合作框架，切实回应蒙古国面临的核心国家挑战 —— 包括能源安全困境、摆脱资源采掘业的经济多元化转型，以及核心治理要务？

在大国格局不断演变的背景下，中俄正持续深化与蒙古国的经济合作，2026 年 2 月的两起备受瞩目的外交行动便是集中体现：中国外交部副部长孙卫东访问乌兰巴托，重申了北京对蒙长期政策重点；蒙古国国家大呼拉尔主席尼亚木奥斯尔·乌其尔勒(Nyam-Osor Uchral)同期对莫斯科进行工作访问，核心议题是推进能源合作、扩大双边经贸往来。

为深入解读这些事态发展及其对蒙美双边关系未来的影响，我对 2022 年 11 月起就任美国驻蒙古国大使的理查德・L・布安根进行了独家专访。

布安根是一名职业资深外交官，拥有深耕东亚事务的丰富实地经验。他近三年的任期，跨越了拜登总统任期的最后阶段 —— 其间时任国务卿安东尼・布林肯于 2024 年 8 月对蒙古国进行了历史性访问，这是十年来美国国务卿首次访蒙；也覆盖了特朗普第二任期的开局数月，其间乌兰巴托以创始成员国身份加入了和平理事会。

在蒙古国任职期间，布安根始终以扎根基层、聚焦社群的外交工作为核心：他学习传统蒙古文，身着蒙古传统服饰 “德勒” 参加那达慕、白月节等标志性文化节庆，足迹遍布蒙古国各乡村省份，与当地社群直接交流。他曾形容蒙古人 “热情、好客、直率”，并称这些特质与美国人最可贵的坦诚特质高度契合。除了这份真诚的民间联结，他对蒙美关系的见解也揭示出：两国伙伴关系虽在防务、发展与教育领域取得了实实在在、意义重大的成果，但要充分释放其对两国的全部经济与战略潜力，仍面临着严峻的结构性障碍。

周年里程碑

访谈伊始，布安根便将 2026 年定义为两国 “意义非凡的一年”，将建交 39 周年与两国两项历史性的国家纪念活动相关联：美国迎来独立 250 周年（主题为 “自由 250”），蒙古国迎来蒙古帝国建立 820 周年。“这是两个里程碑式的重大时刻，我们为此筹备了诸多活动。” 他表示，“我期待与蒙古国的合作伙伴携手，共同纪念这两个重要时刻，彰显两国历久弥坚的伙伴关系。”

象征性的周年纪念为深化合作搭建了舞台，而布安根的讲述核心，是近年来定义双边关系的实质性投资。其中的核心成果，是总金额 4.62 亿美元的千年挑战公司（MCC）水项目协议，该项目定于 2026 年 3 月完工，蒙古国政府配套投资 1.12 亿美元。项目建成后，乌兰巴托的清洁水供应量最高将提升 80%，直接化解这座蒙古首都因人口快速从农村涌入城市而长期存在的供水危机。

“这是美国对蒙美伙伴关系长期承诺的具象体现。” 布安根强调称，该协议充分践行了特朗普政府的施政重点 —— 通过持久、可持续的发展，培养受援国的自主发展能力。

除了这一里程碑项目，两国还推出了多项前瞻性举措，拓展蒙古国的全球经济联通性。2026 年 2 月，美国贸易和发展署（USTDA）与蒙古国民航局签署协议，将提供技术援助，支持蒙古国争取美国联邦航空管理局（FAA）一类安全评级。美国贸易和发展署在新闻稿中称，这是一项具有突破性意义的举措：“获得一类安全评级，不仅将打通两国间直飞的安全航线，还将为蒙古国稀土氧化物与关键矿产的出口提供便利，为蒙古国商品打开新的全球市场，同时增强两国的供应链韧性。”

战略伙伴关系七周年

蒙美战略伙伴关系已走过七个年头，布安根对其成果作出了清醒客观的评估，其核心定位是：美国是蒙古国最坚定的 “第三邻国”。“尽管两国远隔重洋，美国仍为能成为蒙古国的‘第三邻国’而自豪，我们严肃对待这份承诺。” 他表示。布安根指出，在全球格局不断变化的背景下，三大核心领域的实质性进展巩固了两国伙伴关系。

第一，防务与安全合作已成为双边关系的基石，既契合蒙古国写入宪法的中立外交政策，也符合美国的印太安全优先事项。布安根重点提及了与美国太平洋陆军联合举办的年度 “可汗探索” 多边维和演习，2025 年共有 24 个国家参与该演习，旨在强化多国协同行动能力与人道主义救援能力。

“我们始终保持着密切的防务合作，助力蒙古国武装力量实现现代化与专业化建设，成效有目共睹。” 布安根说。

如今，蒙古国是全球人均派遣联合国维和人员最多的国家之一，累计已有超 2.3 万名官兵被部署至南苏丹、中非共和国、阿富汗、伊拉克等全球热点地区执行任务。布安根称，这一履历充分彰显了蒙古国作为负责任的全球利益攸关方、美国可信赖安全伙伴的角色。

第二，教育与人文交流为蒙美伙伴关系奠定了恒久根基，这一纽带超越了政治周期更迭与地缘格局变动。谈及这一话题时，布安根的热情最为饱满，他将人文联结定义为双边关系不可动摇的核心。“这是我最热衷的话题之一，因为我由衷地相信，人文联结是我们开展一切合作的基础。” 他说，“哪怕两国政府间签署了再多协议，倘若两国人民互不相识、互不理解、没有建立联结，这些协议终究只是一纸空文。”

他援引国际教育协会（IIE）《门户开放》报告的数据指出，每年约有 1500 名蒙古国学生赴美留学，同期在蒙古国学习的美国人约为 100 名，两国每年双向往来的旅客规模各约 1 万人次。美国和平队项目正是这种基层联结的集中体现：自 1991 年以来，已有近 1500 名志愿者在蒙古国各地服务，目前仍有 50 名志愿者与当地社群并肩工作。

建交 39 年来，已有超 8000 名蒙古国公民参与了美国政府资助的交流项目，构建起了跨越代际的双边联结网络。去年，蒙古国立大学英语教学卓越中心正式成立，该项目正是基于布林肯 2024 年访蒙期间宣布的一项倡议落地推进。

但结构性失衡问题依然存在。特朗普政府出台的新签证限制措施，可能会给两国双向人员往来带来阻碍；与此同时，尽管美国发展援助愈发强调可持续性与受援国自主发展，这一导向也势必会给更广泛的人文交流项目规模带来天然限制。

第三，两国在经济多元化与关键矿产领域的合作持续深化，这一优先事项既契合 2025 年美国《国家安全战略》，也与蒙古国的核心国内发展目标高度一致。布安根指出，蒙古国拥有储量丰富的关键矿产，包括铜、锂、稀土元素等，全部被列入美国地质调查局 2025 年更新扩充的 60 种关键矿产清单，这为两国互利投资带来了巨大潜力。

他列举了两项最新进展，作为两国战略协同不断深化的佐证：其一，蒙古国参加了 2026 年 2 月美国主办的关键矿产部长级会议，蒙古国外长巴特蒙赫·巴特策策格(Batmunkh Battsetseg)与其他 53 个国家的代表共同参会，推动供应链协同行动；其二，蒙古国决定加入和平理事会。

布安根明确对蒙古国加入后者表示欢迎，称其为一项 “历史性倡议”。“向赞登沙特尔总理表示祝贺，同时感谢蒙古国成为和平理事会的创始成员国。” 他说。

蒙古国政府官方决议明确，加入和平理事会完全符合其 “以和平为核心、开放、独立、多支柱的外交政策”，并强调该机构并非军事同盟，而是以尊重国家主权为核心的自愿合作平台。蒙古国同时明确，其三年初始成员国任期无任何强制性财政义务，宪章中提及的 10 亿美元门槛仅适用于成员国续期，而非初始加入。

布安根认同这一定位，他表示，该倡议为蒙古国这一中立的中等规模国家提供了新的渠道，使其能在全球舞台上扩大话语权，同时深化与美国的 “第三邻国” 伙伴关系。

“美国优先”、主权与改革合作

本次访谈的一个核心焦点，是 2025 年美国《国家安全战略》及其核心的 “美国优先” 框架对蒙美关系未来的意义 —— 尤其是在蒙古国以创始成员国身份加入和平理事会这一标志性决策的背景下。

布安根驳斥了有关该政策意味着美国脱离国际社会、以牺牲长期伙伴为代价推行交易型外交的说法。“我要明确一点：‘美国优先’绝不等于‘美国独行’，也不等于‘唯美国是从’。” 他表示，“它的真正含义是，我们的外交政策将更聚焦、更具战略性、更注重实效。”

他援引特朗普对其外交政策的定义 ——“务实而不流于功利主义，现实而不困于现实主义，坚守原则而不陷于理想主义”，并强调美国将优先发展能 “为美国人民、为包括蒙古国在内的合作伙伴带来实实在在、切实利益” 的伙伴关系。

他解释称，对蒙古国而言，这意味着美国的伙伴关系将尊重其主权独立的多方位外交政策，而非要求其在大国竞争中选边站队。布安根明确表示，美国尊重蒙古国长期坚守的中立立场，双边合作始终植根于对国家主权与领土完整的相互尊重 —— 这也是 2019 年两国战略伙伴关系宣言中载明的核心原则。

布安根重申，美国坚定承诺支持蒙古国的国内改革议程。他举例称，2025 年 12 月，蒙古国制度廉洁与透明（MINT）项目第二阶段正式启动，该项目将提供定向技术援助，强化蒙古国的反腐败与执法能力。但他也直言不讳地指出了制约双边贸易与投资的持续性结构性瓶颈：蒙古国在透明国际清廉指数中位列第 121 位，普遍存在的监管不透明问题，一直被认为是阻碍外国直接投资流入的核心因素。美国人口普查局官方数据显示，2025 年蒙美双边贸易额仅为 2.34 亿美元，规模有限，远落后于中国在蒙古国整体贸易格局中长期占据的主导地位。

当被问及美国总统是否有可能访问蒙古国时 —— 距离乔治・W・布什 2005 年访蒙、成为唯一一位在任内正式访问蒙古国的美国总统，至今已过去 21 年，布安根拒绝确认任何具体的出行计划，但强调本届政府对印太地区及双边交往的承诺始终坚定。

“特朗普总统深度参与印太地区事务，他在 2025 年亚太经合组织（APEC）峰会上积极、高调的参与便是明证。” 他指出，“国务卿马尔科・鲁比奥近期在华盛顿举办的关键矿产部长级会议上，接待了蒙古国外长巴特蒙赫·巴特策策格(Batmunkh Battsetseg)，这是我们持续推进双边高层交往的又一明确信号。无论是否有具体的出行计划，我们对蒙古国的承诺始终坚定不移。”

结语

访谈接近尾声时，布安根对蒙美关系发展前景的态度清晰可见：既务实审慎，又毫不掩饰乐观情绪。39 年的正式外交关系、七年的升级战略伙伴关系，再到数十年来深耕基层的广泛合作，共同铸就了这份既富有韧性、又以价值观为导向，同时深深植根于坚定相互尊重的双边纽带。

对蒙古国而言，美国始终是其不可或缺的第三邻国，在大国竞争日趋激烈的当下，与它并肩维护国家主权、推进民主治理、推动经济多元化转型。对美国而言，蒙古国是其在印太地区理念相近、可信赖的民主伙伴，是负责任的全球利益攸关方，也是构建更安全、更具韧性的关键矿产供应链的重要贡献者。

整个访谈过程中，布安根反复提及，人文联结是双边伙伴关系历久弥坚的核心与生命力所在。正是这些由交换生、和平队志愿者、维和人员、私营部门从业者共同铸就的深厚联结，将推动蒙美伙伴关系跳出空洞的外交辞令，走过 2027 年具有里程碑意义的建交 40 周年，绵延世代。

在这个地缘政治动荡、大国竞争日趋激烈的时代，蒙美伙伴关系无声却极具力量地印证了：只要主权国家以共同的民主价值观、互利共赢的经济合作，以及对彼此领土完整与战略自主的坚定尊重为基础开展合作，便能成就非凡的成果。